Эксклюзив
Смирнова Ольга Олеговна
06 января 2019
1261

Актуальные проблемы методологии стратегического планирования в России: о формировании системы планирования на основе принципов стратегического планирования

 

Смирнова О.О.

Смирнова Ольга Олеговна, доктор экономических наук, Заместитель руководителя Отделения СОПС ВАВТ Минэкономразвития России.

Smirnova О.О. Council for the Study of Productive Forces of Russian Foreign Trade Academy under Ministry for Economic Development of the Russian Federation (SOPS), Doctor of Sciences (Economics)

 

Аннотация:

Спустя три года после принятия закона о стратегическом планирования, на фоне переписывания стратегий, все острее встают вопросы формирования общей архитектуры системы стратегического планирования и методологического обеспечения системы государственного стратегического планирования в России. В этой связи актуальными задачами становятся: формирование единого порядка осуществления стратегического планирования в Российской Федерации, методических (методологическим) подходов по реализации принципов стратегического планирования, механизмов корректировки и актуализации документов стратегического планирования, а также предложения по порядку мониторинга документов стратегического планирования.

Abstract:

Three years after the adoption of the law on strategic planning, on the background of rewriting strategies, growing challenge of the formation of the overall architecture of the system of strategic planning and methodological support of the system of state strategic planning in Russia. In this regard, the relevant tasks are: the formation of a unified procedure for the implementation of strategic planning in the Russian Federation, methodical (methodological) approaches to implement the principles of strategic planning, mechanisms for the adjustment and updating of strategic planning documents, as well as proposals for the monitoring of strategic planning documents.

Ключевые слова:

методология стратегического планирования, система стратегического планирования, принципы стратегического планирования, мониторинг, методические подходы для реализации принципов стратегического планирования; принципы «преемственности и непрерывности», «измеряемости целей», «сбалансированности»; единство принципов и методологии организации и функционирования системы стратегического планирования.

Key words: methodology of strategic planning system strategic planning principles of strategic planning, monitoring, methodological approaches to implement the principles of strategic planning; the principles of "continuity", "measurability of objectives", "balance"; the unity of the principles and methodology of organization and functioning of the system of strategic planning.

 

 

Федеральный закон № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее -  Федеральный закон № 172-ФЗ или 172-ФЗ)  утвержден в 2014 году. Закон задал порядок и принципы формирования системы стратегического планирования в стране, полномочия органов государственной власти - участников стратегического планирования, перечень документов стратегирования, прогнозирования, бюджетирования и мониторинга, порядок их разработки и взаимоувязки.

Спустя три года с момента вступления в силу закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» утверждено около 20 подзаконных нормативных актов (методики и порядки) в целях реализации федерального закона, внесены поправки в смежные нормативные акты, разработаны ведомственные документы. Постановлениями Правительства Российской Федерации утверждены методики и правила, касающиеся порядка разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации таких документов как прогноз научно-технологического развития Российской Федерации, прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный и долгосрочный периоды, стратегия социально-экономического развития Российской Федерации, стратегия пространственного развития Российской Федерации, стратегии макрорегионов, основные направления деятельности Правительства Российской Федерации, отраслевые документы стратегического планирования, планы деятельности федеральных органов исполнительной власти. Также утверждены правила государственной регистрации и ведения федерального государственного реестра документов стратегического планирования; методические рекомендации по разработке и корректировке стратегии социально – экономического развития субъекта Российской Федерации. Отдельным блоком идут утверждаемые Президентом Российской Федерации требования к документам в части обеспечения национальной безопасности.

К сожалению, тренд, который был до утверждения Закона, на разработку стратегий и стратегических документов не изменился. Как разрабатывались стратегии отраслей, субъектов Российской Федерации, проч. так и разрабатываются.

Вместе с тем, в законе отражена необходимость разработки методик и порядков как по разработке самих документов, так и по формированию самой системы стратегического планирования.

На деле все разработанные к настоящему моменту методики и порядки касаются только документов, один документ касается ведения реестра.

При этом не ведется разработка таких важных для формирования системы стратегического планирования как:

порядок функционирования федеральной информационной системы стратегического планирования (требования статьи 14. «Информационное обеспечение стратегического планирования» Федерального закона № 172-ФЗ);

порядка координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере стратегического планирования (требования статьи 4. «Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере стратегического планирования» Федерального закона № 172-ФЗ);

порядок осуществления мониторинга реализации документов стратегического планирования (требования статьи 40. «Цель и задачи мониторинга реализации документов стратегического планирования» Федерального закона № 172-ФЗ).

Таким образом, можно констатировать, что за указанный период работа по реализации закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» была сконцентрирована на отдельных документах стратегического планирования. В этой связи базовыми проблем реализации закона о стратегическом планировании становятся:

изолированность практики разработки отдельных стратегических и программных документов в различных ведомствах;

отсутствие единой методологии реализации закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации»;

отсутствие комплексного подхода к системности и преемственности стратегических документов, а также к роли и месту отдельных документов в системе стратегического планирования в стране.

Вместе с тем, в главе 3 «Система стратегического планирования» закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» отдельными статьями закона определены принципы, задачи, участники стратегического планирования, полномочия участников стратегического планирования, документы стратегического планирования, др.

Сегодня дальнейшая работа над отдельными документами без реализации системного подхода и принципов стратегического планирования может усугубить ситуацию, разрозненность и несогласованность документов может завести реализацию закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» в тупик.

Становится очевидным, что на повестке дня разработка методологии реализации системы стратегического планирования и в первую очередь – разработка методических подходов для реализации принципов стратегического планирования, отраженных в Федеральном законе № 172-ФЗ.

Безусловно, есть определенные проблемы с реализацией принципа «измеряемости целей», т.к. в отсутствии долгосрочной стратегии развития страны с постановкой конкретных целей сложно определить целевые показатели. А вот, например, реализация принципа «преемственности и непрерывности» (172-ФЗ, ст.7., п.4) возможна при координации региональных и отраслевых документах стратегического планирования Российской Федерации на основе которых формируются мероприятия государственных программ Российской Федерации и субъектов Российской Федерации с необходимым ресурсным обеспечением [2].

Сегодня необходим методических подход к системе реализации принципов, которые необходимо реализовать это принципы «сбалансированности» (172-ФЗ, ст. 7., п.5), «результативности и эффективности» (172-ФЗ, ст.7., п.6) и «ресурсной обеспеченности» (172-ФЗ, ст. 7., п.10). Они требуют не только определения источники финансового и иного ресурсного обеспечения мероприятий, но и необходимости достижения заданных результатов с наименьшими затратами ресурсов. Видимо, предстоит отдельно проработать подходы и порядки по реализации этих принципов.

На современном этапе становления системы планирования наиболее важно разработать методические подходы для реализации следующих принципов.

Принцип «преемственности и непрерывности» (172-ФЗ, ст.7., п.4). Базовые стратегические цели, вызовы и угрозы в вопросах социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности страны должны найти отражение в положениях основных стратегических документов (стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, стратегия национальной безопасности Российской Федерации, стратеги пространственного развития, др.). Указанные цели, задач и приоритеты развития регионов, отраслей экономики и сфер государственного управления должны быть детализированы в региональных и отраслевых документах стратегического планирования Российской Федерации на основе которых формируются мероприятия государственных программ Российской Федерации и субъектов Российской Федерации с необходимым ресурсным обеспечением [4]. Видимо, для каждой группы документов стратегического планирования должна быть раскрыта и детализирована задача учета положений вышестоящих и ранее разработанных документов стратегического планирования. Необходимо выработать методические предложения по актуализации документов стратегического планирования и порядку учета изменений в документах регионального и отраслевого планирования.

Принцип «измеряемости целей» (172-ФЗ, ст. 7, п.11). В рамках реализации системы стратегического планирования должна быть обеспечена возможность оценки достижения целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации с использованием количественных и (или) качественных целевых показателей [1]. Используемые показатели должны соответствовать целям стратегического документа, а также целям социально-экономического развития страны. Единая методология реализации закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» должна обеспечить возможность оценки достижения целей путем единства системы базовых показателей, используемых в отраслевых и региональных стратегических документах. Базовые показатели должны быть едины и наблюдаемы на всей цепочке планирования: прогноз, стратегия, программы. Остаются открытыми такие вопросы как наблюдаемость целевых индикаторов при изменении целей; методика измерения вклада ведомственного/отраслевого показателя в задачу достижения стратегической цели в современной системе динамически меняющихся целей и приоритетов; другие.

Принципы «сбалансированности» (172-ФЗ, ст. 7., п.5). Этот принцип, как и принципы «результативности и эффективности» (172-ФЗ, ст.7., п.6) и «ресурсной обеспеченности» (172-ФЗ, ст. 7., п.10) требует не только определения источники финансового и иного ресурсного обеспечения мероприятий, но и необходимости достижения заданных результатов с наименьшими затратами ресурсов. Методические подходы по реализации данного принципа должны ответить на вопрос: каким инструментарием при разработке и утверждении (одобрении) документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках планирования и программирования, должны быть определены источники финансового и иного ресурсного обеспечения мероприятий, предусмотренных этими документами, в пределах ограничений, определяемых документами стратегического планирования, разрабатываемыми в рамках прогнозирования [3].

Важно отметить, что в законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации» одним из основных отражен принцип единства и целостности означает единство принципов и методологии организации и функционирования системы стратегического планирования, единство порядка осуществления стратегического планирования и формирования отчетности о реализации документов стратегического планирования (172-ФЗ, ст.7., п.2). Таким образом, разрабатываемая методология планирования должна касаться всех сфер, включая вопросы национальной безопасности страны. 

Очевидно, что не разработанность инструментария реализации принципов, отсутствие их детализации и конкретизации «завязана» с тем, что нет комплексной методологии и порядков реализации системы стратегического планирования [5].

Не разработаны комплексные методики и порядки, такие как «установление принципов организации и функционирования системы стратегического планирования», «определение порядка осуществления стратегического планирования» (статья 4. «Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере стратегического планирования» Федерального закона № 172-ФЗ).

Отдельной проблемой хотела бы отметить вопросы реализации комплексного мониторинга в системе страт планирования, а вернее - самый простой первый шаг – систему показателей. Отдельные показатели для мониторинга берутся из перечня показателей Росстата, однако сроки предоставления данных (отставание по времени) зачастую недопустимы для оценки процессов и принятия управленческих решений. На этом фоне министерства и ведомства используют ведомственные показатели и зачастую вносят изменения в методики расчетов. В части национальной безопасности базовыми выбираются не статистически наблюдаемые показатели, а пишутся новые методики. Поэтому единство методического подхода при формировании системы показателей и первичного мониторинга, а также единство информационной системы для такого мониторинга  - одна из самых актуальных задач страт планирования.

Очевидно, что дальнейшая разработка отдельно взятых документов не приведет не какому эффекту в части решения задач гос.управления, сбалансированности развития экономики, отраслей промышленности и регионов.

В целом, методологическое обеспечение системы стратегического планирования должно включать следующие вопросы:

установление методических подходов к реализации принципов организации и функционирования системы государственного стратегического планирования;

установление порядка осуществления процесса государственного стратегического планирования;

установление требований к содержанию документов государственного стратегического планирования, порядка их разработки и корректировки, рассмотрения и утверждения документов в системе стратегического планирования;

установление порядка координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственного стратегического планирования в целях достижения заданных результатов с наименьшими затратами ресурсов;

установление порядка координации разработки и согласования документов стратегического планирования разрабатываемых на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также планов развития крупных компаний, компаний с участием государства и естественных монополий.

В целом же, для методологического обеспечения системы стратегического планирования сегодня наряду с детализацией и применением на практике принципов стратегического планирования, важна работа над методологией осуществления процесса государственного стратегического планирования, организации и функционирования системы государственного стратегического планирования.

 

Список литературы:

1. Прохоров В.Н., Смирнова О.О. Реализация задач государственного стратегического планирования на основе математического инструментария - как важнейший фактор повышения эффективности государственного управления и обеспечения национальной безопасности России //Наука, техника и образование. 2015. № 9 (15). С. 40-43.

2. Липина С.А. Социально-экономические аспекты регулирования миграционных процессов и национальная безопасность // Вестник Восточно-Сибирской Открытой Академии. 2013. № 9 (9). С. 14.

3. Кузнецова Е.И. Проблемы методологии стратегического анализа в государственном стратегическом планировании// Экономический анализ: теория и практика. 2014. № 1 (352). С. 18-22.

4. Аганбегян А.Г. Стратегическая задача России - ускорение социально­экономического развития.// Экономические стратегии. 2013. Т. 15. № 7 (115). С. 14-19.

5. Ивантер В.В., Широв А.А., Гусев М.С., Моисеев А.К. Некоторые проблемы теории экономического роста//Финансы: теория и практика. 2017. Т. 21. № 3. С. 45-49.

 

 

Смирнова О.О. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ МЕТОДОЛОГИИ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В РОССИИ: О ФОРМИРОВАНИИ СИСТЕМЫ ПЛАНИРОВАНИЯ НА ОСНОВЕ ПРИНЦИПОВ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ //

В сборнике: Принципы стратегического планирования: методология и практика Материалы Всероссийской научно-практической конференции Совета по изучению производительных сил ВАВТ Минэкономразвития России. Всероссийская академия внешней торговли Минэкономразвития России. 2018. С. 8-13.

Актуальные проблемы методологии стратегического планирования в России: о формировании системы планирования на основе принципов стратегического планирования

 

 

Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован