02 мая 2000
2983

Экономическая стратегия правительства: взгляд политолога

Известно, что экономическая и бюджетная политика не существуют сами по себе. Они являются одним из важнейших инструментов, механизмов государства (а отнюдь не только исполнительной власти), позволяющих добиваться поставленных целей. В этой связи предлагаю рассмотреть широко обсуждаемый сегодня вопрос - о бюджете правительства - под двумя углами зрения:
во-первых, именно как способность правительства адекватно воспринимать реалии и использовать механизм государственной власти через бюджет (т.е. бюджетную политику);
во-вторых, насколько собственно этот механизм работоспособен, т.е. эффективно функционирует в целях решения поставленных политических задач.

Сразу скажу, что с первой позицией, на мой взгляд, дела обстоят крайне плохо. И не только по вине правительства, но и Президента, который персонально отвечает за формирование внешней, военной, экономической и других направлений государственной политики. Но это отнюдь не снимает ответственности и с самого правительства, ибо, не видя ясно стратегической цели, как можно уверенно выбирать путь ее достижения? Поэтому начинать надо с самого начала, а именно - с определения приоритетов государственной политики (как, кстати, это и делается в столь уважаемых правительством зарубежных странах). И начинать надо - сколько уже об этом говорилось! - с согласования на общенациональном уровне концепции национальной безопасности.

Позволю себе в начале (только в образовательных целях) привести длинную выдержку из недавно подготовленного доклада "Всесторонний обзор состояния и перспектив развития вооруженных сил США" министра обороны США Президенту и Конгрессу.
Эта длинная цитата необходима для того, чтобы продемонстрировать без лишних комментариев, как это делается в США. В этом, как мне кажется, нам можно у них поучиться.

Где мы были

В течение почти всего периода "холодной войны" Соединенные Штаты проводили политику сдерживания Советского Союза. В 1995 г. Америка выделила для министерства обороны около 400 млрд. долл. (в постоянных ценах 1997 финансового года), что составляло 28% нашего национального бюджета и 7% валового национального продукта. Мы имели под ружьем более 2,2 млн. чел., около 500 тыс. из которых находились за рубежом, 1,1 млн. чел. - в резервных компонентах и 1,1 млн. гражданских служащих - в министерстве обороны. В компаниях военно-промышленного комплекса было занято еще 3,7 млн. чел., около 120 млрд. долл. из нашего бюджета шло на закупки вооружений, (вот вам и весь анализ истории проблемы последних лет, для которого нашим чиновникам потребовались бы десятки машинописных страниц. - А.П.).

Где мы находимся сейчас

С 1985 г. Америка ответила на важные глобальные изменения сокращением бюджета министерства обороны на 38%, численности вооруженных сил на 33% и программ закупок вооружений на 63%. В настоящее время бюджет министерства обороны США составляет 250 млрд. долл., или 15% национального бюджета, и около 3,2% валового национального продукта. Сегодня мы держим под ружьем 1,45 млн. чел., в т.ч. 200 тыс. за рубежом, 900 тыс. чел. находятся в резервных компонентах, в министерстве обороны занято 800 тыс. гражданских сотрудников. На закупки вооружений выделяется 44 млрд. долл. в год, на предприятиях сократившейся военно-промышленной базы работают 2,2 млн. чел.
Осуществляя эти сокращения, мы принимали все возможные меры для сохранения готовности наших вооруженных сил к выполнению задач, стоящих перед ними в настоящее время (а тут мы видим весь анализ ситуации сегодня. - А.П.)

Куда мы идем

Наша работа над "Всесторонним обзором" велась по следующему пути: анализ угроз - выработка стратегии - разработка плана действий по осуществлению намеченных мероприятий - определение необходимых ресурсов (порядок работы - обратите внимание - ясен и прост, но строго последователен. - А.П.).
Мы начали с того, что по-новому, непредубежденно, взглянули на обстановку в мире и перспективы ее развития, чтобы определить угрозы, опасности и возможности для обеспечения национальной безопасности США. Кроме того, мы признали, что мир продолжает быстро изменяться. Мы не можем полностью понять или предугадать те перемены, которые могут произойти в мире за пределами временных рамок, предусматриваемых обычными планами развития вооруженных сил и военными бюджетами. Наша стратегия учитывает эту неопределенность и соответственно будет готовить наши вооруженные силы.
Исходя из этого анализа, (а из какого анализа исходит наше правительство? - А.П.) обстановки в мире, мы разработали всеохватывающую военную стратегию, которая с учетом существующей и будущей ситуации в мире определяет требуемые военные потребности и формулирует программы и планы действий по их обеспечению. Основываясь на выдвинутой президентом США "Стратегии национальной безопасности", мы определили, что военная стратегия США на ближнесрочную и долгосрочную перспективу должна формировать стратегическую обстановку в мире в интересах продвижения американских интересов (подчеркнуто мной. - А.П.), поддерживать возможности по реагированию на любые возможные угрозы и готовиться сегодня к угрозам и опасностям завтрашнего дня (а у нас, как известно, все оценки угроз сводятся к известной песне: "Все хорошо, прекрасная маркиза"... - А.П.) и более отдаленного будущего. В основе этой стратегии лежит неоспоримый факт, что, являясь глобальной державой с глобальными интересами, которые необходимо защищать, США должны продолжать активно участвовать во всех мировых делах через дипломатическую, экономическую и военную деятельность.
Разработав стратегию, мы определили пути ее осуществления (хотелось бы еще раз обратить внимание читателя на сакраментальную истину: только разработав стратегию, американцы переходят к определению путей ее осуществления. - А.П.) через основы военной мощи на сегодняшний день и на будущее: качество личного состава, боеготовность вооруженных сил, наиболее передовая организация, военная доктрина и вооружение. Нам нужен высококачественный личный состав, который мог бы управлять более сложной военной техникой и руководить более сложными совместными боевыми действиями. Нам нужны боеготовые силы, т.к. в современном мире часто происходят внезапные события, требующие немедленного задействования тех контингентов, которые имеются в наличии. Информационная революция влечет за собой революцию в военном деле, которая приведет к кардинальным изменениям в способах действий ВС США. Мы должны использовать эти и другие научно-технические достижения для того, чтобы господствовать на поле боя. Основным документом (а каким "основным документом" мы руководствуемся? Программой КПСС? Или президентским посланием? - А.П.), определяющим направления использования преимуществ, предоставляемых новыми технологиями, и обеспечения военного превосходства, является доклад комитета начальников штабов "Единая перспектива-2010".
Итак, попробуем вернуться к тому, с чего, на мой взгляд, должен начинаться бюджет.

НАЦИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ

Высшая цель государственной политики (в том числе экономической и бюджетной) - cоздание условий, необходимых для благополучного, стабильного и устойчивого развития общества, его структур и институтов. В этом смысле эффективность такой политики может оцениваться по-разному, но очевидно, что только финансовые и социально-экономические характеристики не годятся. А ведь именно это - исключительно экономический, даже более узко финансовый подход - мы и видим в докладе В.Черномырдина и проекте бюджета. Но подобные количественные оценки не затрагивают главных параметров, характеризующих "благоприятные условия развития общества". И, думается, не случайно, ведь если посмотреть на итог деятельности правительства с политической, а не "хозяйственной" точки зрения, то необходимо будет сказать, что: один из наиболее агрегированных показателей национальной безопасности - воспроизводство нации - находится сегодня в России не просто на низком уровне, а на чрезвычайно низком уровне. Так, по оценке профессора Б.Хорева, демократическая ситуация в России выглядит следующим образом (табл. 1).
Таблица 1



Деятельность правительства, таким образом, обошлась русским фактически в 20 млн. жизней. Каждый год "продолжения реформ" прибавляет к этой цифре от полутора до трех миллионов. Русские идут в небытие. Ради чего? За какие реформы мы платим такую цену?
Но говорят, что подобная смертность не имеет отношения ни к реформам, ни к политике собственно правительства. Попробуем соотнести приведенные выше цифры с результатами работы правительства за последнее время.
Так, не может не обратить на себя внимание следующая взаимосвязь: естественный прирост и задолженности по зарплате и пособиям (собственно говоря, то, на что живет большинство граждан во всех странах).
На этом фоне 54 трлн. руб. задолженности по зарплате и 11 трлн. руб. по детским пособиям - говорит о многом! Но ведь и в самые тяжелые годы русские женщины рожали. Это было и в период гражданской войны, и сталинских репрессий, и Великой Отечественной войны. А сегодня среди русских женщин 24% вообще не хотят рожать детей, на одного ребенка согласны 42%, а на двоих - 31%. Среди имеющих двух детей не хотят третьего - 96% женщин, а ведь даже простое воспроизводство нации требует 2,6 ребенка на семью. Все это, на мой взгляд, свидетельствует о страхе, материальном неблагополучии, неблагоприятной в целом атмосфере в стране (табл. 2).



Ну, а как же борется с такой катастрофической ситуацией правительство, т.е. какая его политика, в том числе экономическая и бюджетная, например, в области поддержки рождаемости?
Нетрудно заметить, что такая политика правительства в таком вопросе не может иметь иных результатов, кроме катастрофических. Удивляться здесь абсолютно нечему. Было бы странно и нелогично другое. Зарплату не платят, детские пособия не выплачивают, здравоохранение становится все хуже, молодежная политика осталась только в названиях граф бюджетов, а прирост населения - как в США, где есть и первое, и второе, и третье, и многое другое.
Нация сильна не только экономикой, как думают наши монетаристы, но и своей идентичностью, своим характером, который позволяет сконцентрироваться в самые тяжелые периоды времени и выжить в самых неблаго-приятных условиях ради некой великой цели. Поэтому правительство (если оно, конечно, рассуждает не абстрактно монетаристскими тегориями) проводит национальную политику не просто "какого-то" общества и государства, а совершенно конкретного, исторически сложившегося, обладающего ярко выраженными объективными национальными чертами и особенностями, культурными, историческими и иными традициями, т.е. национальной самоидентификацией. Именно поэтому ее постоянной и важной задачей является обеспечение национальной безопасности, под которой понимается состояние, гарантирующее сохранение России в качестве суверенного государства и неприкосновенность ее основных исторических, культурных и духовных ценностей. Именно этого "стесняются" в нашем правительстве. Иначе бы, как это делается в самых либеральных США и демократической Франции, - это было бы сформулировано в приоритетах бюджетной политики.
Наконец, национальная безопасность страны предполагает способность противостоять враждебным, деструктивным силам природного, техногенного и социального характера, нейтрализовать их. Она означает защищенность:
- личности - ее прав и свобод;
- социальных и национальных групп - их статуса, функциональных ролей;
-самобытности: общества - его материальных и духовных ценностей;
-государства - его территориальной целостности, суверенитета, конституционного строя.


Все эти уровни взаимосвязаны. Приоритеты здесь носят ситуативную основу и могут меняться в зависимости от обстоятельств. В содержательном плане безопасность дифференцируется на экономическую, политическую, культурно-гуманитарную, технологическую, информационную, экологическую, военную, медико-санитарную и т.д. Ее интегративным показателем служит процветание страны и народа, отсутствие необходимости поступаться в чем бы то ни было своими интересами под давлением внешних или внутренних угроз.
В этом смысле любое ослабление усилий в сфере обороноспособности страны (т.е. сохранение независимости в принятии решений) объяснимо только исключительно благоприятными международными тенденциями, которые имеют долгосрочный характер. Логики иной быть не может в принципе. Не уходя в детали, мы, однако, видим очевидное нарушение этой логики в действиях нашего правительства.
С одной стороны, мы стоим перед проблемой расширения на Востток военно-политического Союза НАТО, объявлением Соединенными Штатами "зонами национальных интересов" Закавказья, Средней Азии, создания системы ПРО и т.д. А с другой - как следует из Заявления Л.Я.Рохлина 15 октября 1997 г.: "Если говорить о расходах на оборону, то они снижены в три раза по сравнению с затратами на оборону в 1996 году. Такое финансирование фактически обрекает ее на уничтожение. В проекте бюджета снижено финансирование на денежное довольствие, продовольственное обеспечение, ГСМ, НИОКР, закупки вооружения, капитальное строительство. Даже пенсионное обеспечение уменьшено на 2,8 триллиона рублей".
Естественно, что концепция национальной безопасности России, будь то документ или закон, должна приниматься всеми ветвями власти после общенациональной дискуссии и служить основным документом для разработки концепции бюджета не только на 1 год, но и на 3-5 лет.
Современная Россия находится в катастрофическом положении. Состояние ее национальной безопасности стремительно ухудшается по всем параметрам. Она потеряла огромную территорию, половину населения и промышленности. Только численность Вооруженных Сил с 1985 по 1997 г. сократилась с 5,8 млн. чел. до 1,2 млн. чел. Она растеряла своих союзников и оказалась в изоляции на международной арене. Естественно это не может не сказаться на масштабе тех ресурсов, которые государство обязано выделять для того, чтобы остаться независимым государством. Если же правительство сокращает в абсолютных цифрах затраты на свою независимость, то возникает естественный вопрос: оно решило увеличить свою зависимость? Ужесточение и относительное укрепление господствующего политического режима происходит на фоне его нарастающей делегитимизации. В обществе складывается массовая оппозиция проводимому политическому курсу. Растаскиваются властные функции государства, которое, с одной стороны, вынуждено уступать притязаниям регионов, а с другой - оказывается не в состоянии противостоять коррупции и организованной преступности, придающих ему криминальные черты. Внешнее влияние превосходит любые разумные пределы. В октябре в "Независимой газете" были приведены фантастические данные, характеризующие, по сути, отношение граждан ко всему комплексу вопросов национальной безопасности. Они настолько красноречивы, что лучше многих томов оценок свидетельствуют о том, как общество в целом относится к результатам деятельности правительства по сути по всем направлениям. Это не только оппозиция поставила "неуд" работе правительства, это все общество так оценивает его деятельность (табл. 3).



Разрушено народное хозяйство страны. Спад производства, по масштабам почти в два раза превосходит последствия Великой Отечественной войны, привел к гибели целых отраслей отечественной промышленности. Прежде всего разрушено будущее нации - ее наука, образование, культура, новейшие научно-технические разработки и наукоемкие производства. Ускоряется процесс деиндустриализации, находится в состоянии стагнации аграрный сектор. Россия превращается в сырьевой придаток развитых стран, ее ресурсы разбазариваются, а территория превращается в зону экологического бедствия. "Бегство капиталов" и "утечка мозгов" за границу усугубляют ситуацию, подрывают возможность выхода из кризиса. Обвальные темпы падения жизненного уровня значительной массы населения, социальная поляризация общества, прежде всего по имущественному признаку, обострение межнациональных противоречий переводят латентные конфликты в стадию силового противоборства, в том числе в форме открытых вооруженных столкновений, что можно рассматривать как реальную угрозу возникновения гражданской войны.
Власть упорно твердит о стабилизации в экономике (заметим, что сейчас она находится на уровне 45% от уровня 1990 г.!) и о наметившимся росте; говорят о долях или нескольких процентах.
Обращают на себя внимание два момента, которых я ранее не замечал в докладах председателя правительства. Во-первых, отмечается, что "...за прошедшие месяцы нынешнего года на "плюс", наконец-то, вышло и машиностроение". Во-вторых, (такая политика. - А.П.) - это не самоцель. В конечном счете она (т.е. реформа. - А.П.) является лишь необходимым средством подъема жизненного уровня наших граждан, формирования мощного среднего класса как важнейшей опоры подлинно демократического государства, решения социальных проблемм".
Лично для меня это два самых принципиальных момента в докладе премьера, два, может быть, и самых заветных признания. Конечно, хотелось бы, чтобы прирост был не в машиностроении вообще ( куда легко отнести любые, в т.ч. и низкокачественное машиностроение и сборку из мипортных комплектующих и запчастей), а в наукоемкие отрасли, уровень которых определяет сегодня показатель развития государства. Но, - хорошо уж и это. Хотя... нет никакой уверенности в той статистике, тех методах, которыми оперировали те, кто отвечал за подготовку доклада В.Черномырдина. Для сомнений есть все основания. Ну, хотя бы потому, что мы знаем наши традиции, когда считают исходя из необходимого результата, а не по факту. Уверен, что и разрушенные по вертикали отраслевые управления информации министерств, и уничтоженные структуры в регионах точности нашей статистике не прибавят.
В пользу этих размышлений говорит хотя бы тот факт, что в течение нескольких дней работы трехсторонней комиссии над проектом нового бюджета удалось найти возможность увеличить его расходную часть... на треть! Не на 1%, даже не на 5, а на 30%. Чего же, спрашивается, стоят все эти папки с расчетами "до запятой", если десятки триллионов "находятся", когда появляется простое желание их обнаружить!
Но, главное другое. Попробуем (за неимением лучшего), попытаться непредвзято оценить деятельность правительства, описанную в докладе. Впервые, пожалуй, можно говорить о том, что правительство попыталось выстроить стратегический курс, определить приоритеты, сопоставило их по значению и наметило ориентиры для их выполнения. Впервые за много лет. И это уже хорошо.
Но вот насколько этот курс соответствует реалиям, в том числе и внешнеполитическим, как он отражает имеющиеся угрозы безопасности России, - все эти вопросы требуют серьезного изучения и анализа.
Я остановлюсь в качестве примера на одном вопросе социально-экономического развития России в 1997 г., а именно науке как основе всего экономического потенциала страны, и давайте посмотрим, есть ли в этой области тенденции, которые питали бы оптимистические надежды. Никто и приблизительно не может сказать, сколько у нас действительно безработных. Ясно, однако, что у нас много градообразующих предприятий, которые загружены на 5-10%.
На личном опыте могу сказать, что в некоторых городах более 50% безработных (например, г. Ефремов, Тульской обл.). И этот процент НИКАК не может быть компенсирован другими регионами! По моим очень ориентировочным оценкам, процент безработицы и неполной занятости может достигать трети трудоспособного населения.
Еще хуже с перспективами науки в целом, где финансирование ПРОГРАММИРУЕТ ЛИШЕНИЕ ПЕРСПЕКТИВ для России вновь стать мировым научным лидером (табл. 4).




Но эти данные говорят лишь об относительном положении науки и будущего. В контексте же международных реалий и перспектив они смотрятся значительно хуже (табл. 5). Это видно из следующего материала.



Из приведенных данных следует, что в приоритетах правительств не только богатых, но и не очень благополучных в экономическом плане государств, науке отводится значительно более важное место, чем в России.
Статистические данные по социально-экономическому положению, а также предварительные итоги исполнения федерального бюджета за 9 месяцев 1997 г. говорят, что:
В 1998 г. сохранятся негативные тенденции развития экономики, характеризующиеся вяло текущей стагнацией. Продолжится спад наукоемкого производства и снижение инвестиционной активности, рост государственного долга, кризис неплатежей, текущее "проедание" инвестиционных возможностей, т.е. мы вошли плотно в период стагнации и начинаем накапливать негативные моменты в стратегическом соревновании.
Выход из системного экономического кризиса российской экономики возможен лишь на основе значительного увеличения государственных инвестиций, направленных на наиболее приоритетные, стратегические направления; наукоемкие технологии, культуру, образование, устойчивый рост уровня жизни граждан.
Для превращения федерального бюджета в действенный механизм обоснования и реализации стратегии развития, решения, принятые представительной властью по распределению государственных расходов, должны рассматриваться как исходные параметры для составления стратегии развития и уточняться в зависимости от прогнозируемой величины доходов. В противном случае федеральный бюджет будет иметь фискальную, а не стратегическую направленность. Нынешний проект бюджета правительства имеет именно такой характер. Если попытаться действительно вычленить его идею, концепцию, то окажется, что это бюджет исключительно либеральный, где собственно роль государства едва просматривается, т.е. ЕГО ИДЕОЛОГИЯ идет вразрез с декларируемыми Президентом и правительством целями об усилении роли государства в управлении рыночными процессами, ответственности власти за будущее нации. Фактически, это бюджет уклонения власти от выполнения своих обязанностей по обеспечению национальной безопасности.
Складывается странное впечатление, когда все - обе палаты Федерального Собрания, Президент, правительство - говорят о необходимости усиления роли государства, а в действительности все происходит наоборот. Это очень хорошо видно из обращения Совета Федерации к Государственной Думе от 19 сентября 1997 г., где прямо говорится: "Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации поддерживает положение о необходимости повышения роли государства в управлении рыночной экономикой, содержащиеся в выступлении Президента Российской Федерации 24 сентября 1997 г., и подтверждает свою позицию, выраженную в постановлении Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 11 июня 1997 г. No 198-СФ "О неотложных мерах по повышению роли государства в регулировании рыночной экономики".
Позитивным шагом в этом направлении является (внимание. - А.П.) работа трехсторонней рыночной комиссии ПО ДОРАБОТКЕ ПРОЕКТА ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ФЕДЕРАЛЬНОМ БЮДЖЕТЕ НА 1998 ГОД", состоящей из представителей палат Федерального Собрания Российской Федерации и правительства Российской Федерации.

Иными словами, в целях укрепления роли государства предлагается... доработать антигосударственнический по своей идеологии бюджет. Столь очевидное противоречие требует объяснения. Их может быть несколько.
Во-первых, полагаю, что многие сенаторы и депутаты не верят в то, что его можно "довернуть" в подлинно государственническое русло. Такова на сегодня расстановка политических сил в стране. И требовать большего - им людям в основном прагматическим - кажется наивным.
Во-вторых, все еще сильна тенденция либерализма: и в ментальности, и в наследственности последних лет, и в инерционности общественного сознания, которое изменилось в последние год-два в сторону государственного регулирования, но не успело повлиять на механизм принятия политических решений. Есть и другие причины, но все они, в конечном счете, сводятся к выводу, что такой плохой бюджет (после доработки и корректировки), будучи впервые принят вовремя, - меньшее зло, чем отсутствие бюджета, или хороший бюджет, принятый с опозданием.
"Убежден - стране нужны сегодня не вотумы доверия и недоверия, не бесконечная череда выборов и перевыборов, не политическое противостояние и политические амбиции, а результаты," - закончил свое выступление в Думе премьер-министр. В этом он действительно прав. Гражданам России нужен мир и правительство, которое может обеспечить не только свое благополучие, но и достойное качество жизни для граждан и безопасность государства. А самое главное - чувство безопасности, собственного достоинства и перспективы у нации. Именно такой уверенности нынешние действия правительства в бюджетной области и не дают.


А.ПОДБЕРЕЗКИН,
доктор исторических наук,
председатель Центрального Совета
ВОПД "Духовное наследие"

Обозреватель - Observer


Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован