Эксклюзив
Смирнова Ольга Олеговна
27 июля 2020
304

Контуры трансформации стратегического планирования в России: от документов к стратегическому управлению

О.О. Смирнова,

д.э.н., Совет по изучению производительных сил, Москва, Россия

 

Мировой опыт последних лет свидетельствует о смене подходов к государственному планированию социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности в странах-лидерах с динамично развивающейся экономикой, смещающих приоритеты к планированию стратегического курса. В новых экономических реалиях России также требуется новая система стратегического управления, основанная на балансе ресурсов для реализации долгосрочных целей при решении оперативных задач, отвечающая всем вызовам и угрозам национальной безопасности страны.

В свете задач выхода из экономического кризиса и восстановления экономики после пандемии стратегическое планирование может стать ключевым вектором современной государственной политики Российской Федерации, направленной на решение задач устойчивого социально- экономического развития и обеспечения национальной безопасности страны. Сегодня существует реальная возможность смены парадигмы и подходов к отдельным системообразующим элементам управления в экономике страны.

На практике сохранилась разобщенность государственного управления и стратегического планирования, остаются не реализованными те положения Федерального закона № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 172-ФЗ), которые призваны обеспечить системность и единство стратегического планирования, его нацеленность на общий результат.

В этой связи необходимо несколько слов сказать о состоянии стратегического планирования в Российской Федерации.

 Заложенные Федеральным законом № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» задачи по функционированию системы стратегического планирования не удалось реализовать. На практике за истекший период тренд на разработку отдельных стратегических документов, который был до утверждения Федерального закона № 172-ФЗ, не изменился.

Безусловно, можно было бы и далее продолжать акцентировать внимание на недостатках документов стратегического планирования, таких как:

неуправляемое количество документов и отсутствие единой последовательности их разработки и утверждения;

отсутствие связи между стратегическим целеполаганием, практикой формирования и реализации государственных программ;

отсутствие согласованности и сбалансированности документов стратегического планирования различных уровней и сфер применения;

отсутствие учета вопросов национальной безопасности в документах стратегического планирования социально-экономического блока;

формирование отраслевых стратегий без опоры на регионы и без возможности учета потенциалов территорий;

разработка и утверждение документов нижестоящего уровня в отсутствии вышестоящих документов в рамках целеполагания;

отсутствие взаимосвязи между стратегическими целями и бюджетным процессом;

отсутствие единого подхода к горизонтам действия документов стратегического планирования;

отсутствие оперативной актуализации и обратной взаимосвязи при реализации документов стратегического планирования;

отсутствие единства в подходах к формированию нормативной правовой базы, регулирующей стратегическое планирование регионального и муниципального уровней;

отсутствие реализации в документах стратегического планирования глобальных целей, сформированных в посланиях Президента Российской Федерации.

Однако шесть лет реализации Федерального закона № 172-ФЗ, посвященные исключительно разработке документов, привели к росту их числа и завели реализацию закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» в тупик.

За валом документов и споров по ним утеряна «процессная» часть стратегического планирования. Вместе с тем, термин «процесс стратегического планирования» неоднократно встречается в Федеральном законе 172-ФЗ, предметом регулирования закона являются не отдельные документы, а «отношения между участниками в процессе целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования, ...мониторинга и контроля…».

Один из «процессных» недостатков уже упоминался – как отсутствие оперативной актуализации и взаимосвязи при реализации документов стратегического планирования: низка эффективность механизмов «обратной связи» в системе государственного управления, обеспечивающей учет результатов мониторинга и контроля документов стратегического планирования, а также угроз в сфере социально-экономического развития и экономической безопасности при принятии управленческих решений.

Отсутствуют не только заложенные Федеральным законом такие «процессные» инструменты как мониторинг и контроль, «оценка результативности и эффективности документов стратегического планирования», но и «оценка влияния внутренних и внешних условий на плановый и фактический уровни достижения целей», «проведение анализа, выявление возможных рисков и угроз и своевременное принятие мер по их предотвращению», «оценка результативности и эффективности реализации решений, принятых в процессе стратегического планирования».

 «Хромает» реализация данного Федерального закона не только в части разработки отдельных документов. Нарушен ряд основополагающих принципов стратегического планирования и прежде всего – принципов преемственности, непрерывности, сбалансированности системы стратегического планирования.

Остаются непроработанными увязка разрабатываемых документов стратегического планирования с имеющимися ресурсами и выбор наилучших решений. К «процессным недостаткам» можно отнести также отсутствие института целеполагания, преобладание ведомственного подхода, рассогласованность в принятии управленческих решений.

Очевидно, что выстраивание только архитектуры документов без реализации определенных законом принципов «организации и функционирования стратегического планирования» делает систему планирования нежизнеспособной, а ряд документов и процедур по всему жизненному циклу данных документов неэффективен и в некоторых случаях препятствует развитию стратегического планирования.

Что же помешало перейти от документов к процессному (функциональному) подходу в период действия Федерального закона? По личному мнению автора, основными вопросами являются полномочия в сфере стратегического планирования и их полноценная реализация. Согласно Федеральному закону № 172-ФЗ Правительство Российской Федерации определяет порядок разработки и корректировки документов стратегического планирования по вопросам, находящимся в ведении Правительства Российской Федерации. При этом не закреплены (не раскрыты) полномочия, определяющие цели и задачи стратегического управления. Остаются нереализованными такие важные полномочия Президента как определение целей и задач стратегического управления в Российской Федерации, а также не сформирована государственная политика в сфере стратегического планирования.

В связи с этим, для перехода от разработки отдельных разрозненных документов к системе управления необходимы кардинальная трансформация подходов к стратегическому планированию и формирование фундаментальной методологической основы для реализации данного перехода.

На состоявшемся по указанию Президента Российской Федерации 5 февраля 2019 г. совещании обсуждались меры, направленные на повышение эффективности стратегического планирования в целях достижения целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности страны. Особое внимание было уделено необходимости перехода от разработки отдельных документов к формированию системы стратегического планирования. Следующим шагом создания системы стратегического планирования на новом уровне, на который следует обратить внимание, является принятое Президентом России «решение о формировании проекта Основ государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации, которые должны определить порядок организации стратегического планирования, координации деятельности органов государственной власти и организаций, формирования системы стратегического планирования социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности».

Очевидно, что подготовка такого документа придаст новый импульс обсуждаемому вопросу – изменению подходов и «ломки» «документарного» тренда в стратегическом планировании. Формирование подобного документа реализует полномочие Президента Российской Федерации в части осуществления государственной политики в сфере стратегического планирования. Утверждение Основ государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации должно привести к пересмотру полномочий и порядка взаимодействия органов государственной власти, придать новую динамику стратегическому планированию в Российской Федерации.

В связи с вышеуказанным целесообразно направить реализацию федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» в русло формирования единой системы стратегического управления, объединяющей прогнозирование, стратегирование, баланс ресурсов и бюджетирование.

В целях обеспечения непрерывности и преемственности мер государственной политики по формированию и достижению стратегических целей развития Российской Федерации, а также для приведения к единообразию горизонтов действия стратегических документов, целесообразно установить цикл стратегического планирования.

Очевидно, что стратегические инициативы без их ресурсного обеспечения обречены на неисполнение. При этом важно понимать, что ресурсами являются не только финансы. В этой связи представляется целесообразным на этапе согласования проекта документа стратегического планирования наряду с финансово-экономическим обоснованием представлять ресурсную справку, которая должна содержать общую потребность в ресурсах по их видам, включая бюджетные ассигнования, необходимые для достижения целей и реализации задач и мероприятий, определенных в проекте документа стратегического планирования.

Реализация на практике принципа сбалансированности заставляет говорить о необходимости применения балансовых расчетов, которые должны основываться на методологии межотраслевых балансов и выполняться в натуральной и денежной формах. Использование индикативного подхода наряду с ресурсным обеспечением целеполагания может быть направлено на структурное преобразование российской экономики. Внедрение полноценного инструментария и алгоритмов индикативного планирования позволит рассматривать стратегическое планирование как элемент эффективного управления.

Для формирования направлений государственной внешней и внутренней политики и совершенствования механизмов государственного управления на основании реализации принципов стратегического планирования, а также в целях обеспечения синхронизации циклов целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования целесообразно нормативно закрепить архитектуру документов стратегического планирования, в виде жесткой последовательности разработки документов стратегического планирования. Архитектура документов стратегического планирования выстраивается исходя из функционального предназначения каждого документа в системе государственного управления и иерархической взаимосвязи между ними.

Необходимо сократить количество документов стратегического планирования. Сокращение отраслевых стратегий возможно осуществить за счет введения обязательного требования об их ресурсном обеспечении, включая объемы и источники финансирования. Целесообразно вывести за рамки Федерального закона № 172-ФЗ документы, не носящие стратегический характер, такие как планы деятельности федеральных органов исполнительной власти, программно-целевые документы государственных корпораций, государственных компаний и акционерных обществ с государственным участием, комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры, иные планы. Необходимо рассмотреть возможность на региональном уровне оставить только стратегию субъекта Российской Федерации, которая должна включать в себя все направления госпрограмм и национальных проектов, и государственные программы субъектов Российской Федерации, включающие региональные проекты. Схемы территориального планирования можно «перенести» к исключительному предмету ведения Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Исторический опыт свидетельствует, что переход от больших идей к реальности во все времена был исключительно проблематичным. Представленное видение вопросов стратегического управления еще предстоит наполнить конкретными инструментами со стороны федерального центра. Указанное требует разработки и внедрения принципиального нового инструментария в вопросах развития страны и всех сфер ее национальной безопасности, основанного на балансе ресурсов для реализации долгосрочных целей при решении оперативных задач и отвечающего всем вызовам и угрозам национальной безопасности страны.

Сделанные в 2019-2020 гг. шаги в рамках реализации функции стратегического управления говорят о перезапуске стратегического планирования и переходе от работы с отдельными разрозненными документами к процессным управленческим подходам. Рассматривая вопросы стратегического планирования как управленческую функцию в реализации стратегического управления можно достичь принципиально иных результатов, оторвавшись от вала документов и перейдя к структурным изменениям.

 

При цитировании ссылка на публикацию обязательна: Смирнова О.О. Контуры трансформации стратегического планирования в России: от документов к стратегическому управлению // МИР .  2020. Т. 11. № 2. С. 148-161.

Документы

Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован