Эксклюзив
Киселев Александр Георгиевич
19 ноября 2015
9014

Периметр государственного управления: проблема основного звена

Аннотация. В статье исследуется социально-практический феномен – «государственное управление» – с точки зрения его системности и ресурсности в контексте современных проблем организации и самоорганизации общественной жизни. Оценивается периметр современного государственного управления по масштабу и структуре его объекта. Анализируется объём ресурсно-правовой достаточности стратегического и оперативного управления сферой отечественной экономики. Даётся характеристика основному звену управления на современном этапе реформации страны – региону с его ведущими социально-экономическими параметрами. Акцентируется внимание на необходимости преодоления сложившейся в начале реформ многополюсности управленческого процесса в федеральном, региональном, муниципальном измерениях. Определяются принципы и правила адекватного модернизационным условиям управления сферами отечественной экономики, политики, культуры. Предлагается внедрение в повседневную практику жизнедеятельности социума управленческого дискурса с включением в рабочую повестку реформ апробированного опыта современного руководства развитием регионов. Делается вывод о возможности перевода управленческого дискурса в гражданский его аналог, а также осуществления гармоничного синтеза социального и государственного модусов управления

Ключевые слова и словосочетания: управление, объект управления, система управления, периметр управления, основное звено управления, ресурсы управления, управленческий дискурс.

В конце ХХ века Россия, как будто вспомнив о том, что она по собственному желанию лишилась в его начале чего-то очень важного и необходимого из экономического, политического, культурного универсума повседневной жизнедеятельности общества и государства, вновь решилась на повторение, уже казалось, пройденного – в части капитального строительства своего производственно-экономического базиса и адекватной ему духовно-идеологической надстройки.

В экономике страна вернулась к существовавшим прежде частным формам собственности, обмена и распределения, надеясь на «волшебную» руку всесильного рынка, способного (в абстрактном представлении) и без государственного вмешательства навести порядок в сфере производства и дать ему «вечный» импульс к ускоренному развитию, хотя фактор собственности (кому что принадлежит) как компонент эффективности трудовой деятельности в связи с научно-техническим прогрессом уже к середине ХХ века уступил ведущую роль иным факторам – технологическому, организационному, профессиональному.

В политике страна перешла на апробированный в течение короткого исторического периода 1905-1907 гг. (и, как оказалось, неудачный в итоге) модус общественно-государственного устройства, основанный на сочетании автократического (президент) и демократического (парламент) начал управления с применением идеологического и технологического инструментария не только позитивного (правового и этического), но и манипулятивного (неправового и контрэтического) характера, разделяющего единый народ на «элиту» и «массу» с формально равными, но фактически неравными социально-мобильными возможностями влияния на процессы развития. 

В культуре страна обратилась к принципу автономности духовной сферы социального воспроизводства в стремлении перевести её на основы либерального фундаментализма (того же самого, что в экономике и политике), минимальной материальной «зависимости» областей науки и образования от расходной части госбюджета, фактическому устранению систем общественного (идейно-политического, трудового, нравственного) воспитания, модернистскому подходу к «свободе» художественного и самодеятельного творчества людей и к отказу в стабильной государственной поддержке кино, театра, литературы, книгоиздания, качественной прессы, народных промыслов и др.      

У всех трёх разновекторных сюжетов реформации общества был один целеполагающий знаменатель – добровольное со стороны государства лишение самого себя традиционного объекта управления, что на практике означало значительное сужение его периметра. Этот эксперимент для отечественной истории носил беспрецендентный характер: «Практическим результатом такой ситуации в России стал беспрецедентный в современной экономической истории парадокс: в течение шести лет самый богатый в мире собственник (находившееся в руках нашего государства имущество и имущественные права по состоянию на 1990 год оценивались в триллионы долларов) не только лишился более половины своего имущества (получив в итоге его «приватизации» во много тысяч раз меньший доход по сравнению с реальной стоимостью отчуждённых активов), но и умудрился стать наиболее крупным в мире должником» [Батчиков, Глазьев 1998: 5].

Естественно, крутой поворот элиты и массы к иным принципам и формам общественно-государственного устройства обусловил коренные перемены в системе и механизмах государственного и муниципального управления: от полной ликвидации одних структур (например, плановых – в экономике, партийных – в политике, цензурных – в культуре), далее – обновлённых и реорганизованных других (в частности, министерств и департаментов промышленности, транспорта, связи, торговли, социальной защиты, средств массовой информации) до создания абсолютно новых структур (к примеру, специализированных ведомств по чрезвычайным ситуациям, делам национальностей, региональному развитию, антимонопольной политике, миграционным процессам и т.д.). При этом традиционная система управления в стране подверглась кардинальной ревизии по всем ступеням её вертикали – от федерального центра до отдалённого сельсовета.  

Тем не менее, самая решительная реформация любого блока или элемента управления обычно не покушается на его святая святых – детерминированное субъектно-объектное единство, дающее феномену управления доминантную качественную определённость – системность целей, задач, направлений, средств, результатов. На этой основе можно заключить, что «под системой государственного управления следует понимать взаимодействия и взаимоотношения субъектов и объектов данного типа управления с целью их качественного изменения» [Государственное и муниципальное управление: 6].

В структурно-элементном разрезе объекта государственной управленческой деятельности (на уровне типичного субъекта Российской Федерации) проглядывает обладающий двойственным характером целостный народнохозяйственный комплекс:

а) функционирующих единиц материальной сферы социального воспроизводства – предприятий, артелей, открытых (закрытых) акционерных обществ, организаций агропромышленной отрасли, строительства, промышленности, коммунального хозяйства, транспорта, связи, торговли, бытового обслуживания населения, потребительского рынка, природоохранной отрасли, физических лиц;

б) функционирующих единиц духовной сферы социального воспроизводства – организаций и учреждений образования, науки, здравоохранения, социальной защиты, правопорядка, культуры, спорта, массовой информации, гражданского общества.

Разумеется, системность государственного управления предполагает его ресурсность, которая может быть, например, в экономическом измерении, низкого, среднего и высокого уровня (последняя свойственна «регионам-донорам», наделённым стратегическими природно-сырьевыми запасами и получавшим солидные внутренние и внешние дивиденды от абсолютной ренты номер один). По содержательно-формальному признаку, а также целевому назначению и способу использования все наличные ресурсы регионального государственного управления обычно подразделяются на законодательно-правовые, информационные, финансовые, кадровые, материальные, интеллектуальные и др. В частности, первый из названных – юридический – ресурс означает, что все органы власти осуществляют свою управленческую деятельность по соответствующим правовым Положениям, разработанным в соответствии с федеральным законодательством и определяющим их задачи, функции и пределы компетенции.

Другой вопрос – правомочная достаточность или недостаточность данных Положений, которая может быть как изначальной, так и приобретённой (или смешанной) в связи со складывающейся в стране (регионе) социально-экономической ситуацией. Так, система управления отечественной экономикой, фактически лишённой реального сектора развития (кроме оборонной и сырьедобывающей отраслей), явно недополучила ресурсно-правовой базы изначально, в начале 90-х гг. ХХ века. Значительный спад объёмов промышленного и аграрного производства в большинстве отраслей и регионов, негативно сказавшийся на состоянии социальной сферы и демографической ситуации в стране, во многом связывается с потерей основ управляемости в экономической сфере со стороны государства.

Отведённый государству новой властью законодательно-правовой ресурс переводил всесильного раньше монстра с командных высот в экономике в крутое пикирование по части управленческих полномочий – на роль придуманного на Западе «ночного сторожа», не мешающего естественному процессу производства материальных благ и росту благосостояния (в первую очередь, индивидуального) людей. Тем самым, был резко нарушен тонкий механизм обеспечения в экономической деятельности баланса основ управления и самоуправления в сторону последнего как самого естественного и надёжного начала.

Установившаяся, как в физике, разность потенциалов между управлением (импульсами извне) и самоуправлением (импульсами изнутри) уже не давала стране той величины социально-экономического напряжения, которая считается необходимой для возникновения устойчивого алгоритма производственного развития. В общем, одна – управленческая – крайность управления сменилась другой – самоуправленческой – крайностью, итогом которой явился в России «глубочайший экономический и социальный кризис, разразившийся незамедлительно после и в результате перевода развитого и высоко обобществлённого планируемого производства на рельсы «свободной», вернее, стихийной рыночной экономики» [Ельмеев 1996: 8].

Надо сказать, что государство, которое с асоциальной лёгкостью сбрасывает со своих плеч одну за другой управленческие обязанности, не имеет перспективы в современном мире. И даже такой желательный процесс, как демократизация экономического развития, обусловленная тенденциями разгосударствления и приватизации, не устраняет необходимости государственного регулирования сферы экономики. Конечно, его содержание в наше время изменяется, причём довольно существенно: оно становится более тонким, гибким, изобретательным. Например, в условиях сложившегося в стране многообразия форм владения, использования и распоряжения имуществом, в том числе товаропроизводительным, невозможно эффективно регулировать развитие экономики вне управления собственностью – значит, возникает необходимость целенаправленного управляющего воздействия на объекты, принадлежащие различным владельцам.

И здесь в дело вступает отечественная особенность отношения к собственности: как правило, «новый российский собственник исходит из того, что общего блага не существует вообще, а, следовательно, он не имеет к этому никакого отношения. Всё попавшее в его руки он рассматривает как свою добычу и личную привилегию. Этим он отличается от своего западного двойника, который признаёт, что частная собственность необходима не только для частного присвоения, но и для выполнения определённых общественных функций. Без этого она всегда будет объектом общественного посягательства и не сможет остаться неприкосновенной» [Дзарасов 2004: 252].

Отсюда следует, что систему государственного управления сферой эко-номики неправомерно ограничивать лишь сектором де-юре адекватной собственности: с точки зрения комплексного подхода управляющие действия государства должны акцентироваться на причинно-следственных механизмах эффективного функционирования всех видов собственностигосударственной, частной, смешанной. Но арсенал применяемых методов и форм государственно-управляющего воздействия в каждом конкретном случае должен быть различен:

- с одной стороны, это накопление и использование органами власти арсенала новых методов и форм реализации экономических методов управления, не нарушающих статуса и полномочий частного сектора (инвестиционных институтов, лизинговых фирм, трастовых компаний и др.);

- с другой стороны, это стимулирование органами власти хозяйствующих субъектов на достижение поставленных целей путём более широкого использования косвенных методов воздействия на их деятельность (при исключении форм прямого администрирования).

Последнее препятствие для свободного хозяйственного развития субъектов Российской Федерации не оказалось окончательно устранённым вместе с разрушением отечественной административно-командной системы управления страной и регионами. Не только позитивные, но и негативные начала в управленческой практике проявляют способность возрождаться спу-стя некоторое время, хотя и в превращённой, но всё-таки вполне узнаваемой форме: в частности,  «в России в 1990-е годы на макроуровне была создана не рыночная, а неокомандная экономика, обслуживающая власть, обеспечивающая комфортное и политически стабильное, неконкурентное существование самих государственных структур» [Симонян 2010: 99].

По опыту социальной практики в ходе любых реформ встаёт проблема основного звена, упор на которое даёт управленческий первотолчок эффективной работе всей системы. В настоящее время в условиях децентрализации управления основным объектом государственного регулирования в периметре территориальной организации народного хозяйства является субъект Российской Федерации (республика, край, область). Именно это звено региональной экономики обладает всеми признаками системы, в первую очередь, свойством целостности: только целое как совокупность элементов характеризуется новыми свойствами, не присущими отдельным элементам.

В то же время свойство ресурсности региону придаёт предоставленный ему федеральным центром широкий законодательно-правовой набор экономических и финансовых полномочий, которыми не располагают звенья более низкого уровня иерархии – город, район, сельское поселение и т.д. Предоставление таких прав не является формальным, так как на территории субъектов федерации функционирует собственность, относящаяся к разным формам и уровням подчинения, а также множество органов управления, действия которых не всегда координируются между собой. Отсюда возникает риск разрушения регионального хозяйства как системы или снижения его эффективности в связи с утратой слаженного взаимодействия формирующих его объектов.

На самом деле, конгломерат разноликой собственности «своё – чужое – наше» в рамках территориальной экономики в случае неумелой состыковки её разновидностей может поставить под сомнение принцип системности построения организационной структуры управления в регионе (органы управления, их функции, координация деятельности) и нарушить тем самым другие принципы – комплексности и пропорциональности развития местного социально-экономического кампуса. И здесь оптимальному «чертежу» силовых линий управления в регионе может способствовать более широкое делегирование местным органам полномочий по регулированию собственностью тех предприятий, которые образуют хозяйственный комплекс субъекта федерации.

Действительно, важнейшей причиной кризисных явлений в современной России является низкий уровень управляемости экономическими процессами в стране и её регионах. Потребности дня сегодняшнего «натыкаются» на возможности дня вчерашнего: конструкции и механизмы государственного управления в среднем его звене слишком медленно обретают функциональный характер, адекватный значительно изменившимся производственно-экономическим условиям бытия – по формам собственности, обмена и распределения технических средств, финансовых ресурсов и материальных продуктов.

Сложившаяся система руководства хозяйством в большинстве регионов в основном сохранила типичные черты прежнего отраслевого управления. Да и системой её трудно назвать: как правило, она формируется за пределами системного подхода и вне целевой концепции совершенствования стиля государственного управления в области экономики, где обычно проглядывает нечёткое разделение сфер деятельности, несогласованность задач и дублирование некоторых функций, что усугубляется наличием свободных от управляющего воздействия государства зон хозяйственной деятельности. 

В причинно-следственном контексте прослеживается целый комплекс слагаемых низкого уровня управляемости экономикой в стране и её регионах:

а) дистанцирование федеральных и региональных органов государственной власти от стратегического и оперативного управления народнохозяйственными комплексами и их отраслями с превалированием ошибочной идеи – «рынок сам всё отрегулирует» и скоропалительным отказом от планово-прогнозных начал руководства экономической сферой;

б) отсутствие у региональных и муниципальных структур власти организационно-экономических рычагов воздействия на хозяйствующие субъекты (кроме налогов), в том числе на базовые для соответствующих территорий предприятия;

в) «пассивный» характер участия представителей государства в советах акционерных структур (обществ и т.п.), а также недостаточность их работы по защите государственных интересов;

г) отсутствие отлаженного механизма взаимодействия органов власти с частными и акционерными предприятиями, не имеющими вообще или имеющими в небольшом объёме доли государственной собственности;

д) неотлаженность системы вертикального (федеральный, региональный, муниципальный уровни) и горизонтального (между различными ведомствами) взаимодействия между субъектами власти по предметам совместного ведения.

Итог – один: в стране сейчас сложилась многополюсность (разновариантность) управления, которая никак не может считаться его достоинством, потому что рядом с официальным (государственно-общественным) его модусом сосуществуют и другие, со знаком минус, – теневой и криминальный, что усугубляет кризис власти на всех трёх уровнях её вертикали. Между тем в мировой теории и практике существует ценный опыт нейтрализации подобных явлений, связанный с повышением управляемости экономических и социальных процессов [Кортис 1992], хотя на этот счёт в отечественном дискурсе существуют различные точки зрения, ещё не приведённые к общему знаменателю:

- во-первых, Россия не может просто копировать чей-либо опыт управления социумом, так как она обладает такими национальными (ментальными, природными, экономическими, политическими, культурными) особенностями, которые не свойственны ни одной стране в мире;

- во-вторых, России следует придерживаться западного вектора общего развития и широко использовать опыт раннеиндустриальных государств Западной Европы и Северной Америки с обязательным учётом специфических особенностей нашей страны;

- в-третьих, наиболее приемлемой для России является ориентация на восточный вектор общего развития и креативное (диалектическое) применение управленческих наработок позднеиндустриальных стран (Японии, Китая, Южной Кореи и др.).

Как известно, стержнем развития стран  Восточной Азии является силь-ная направляющая роль государства, опирающегося в процессе управления экономикой на сочетание различных форм собственности – частной, смешанной и государственной, а также вариативных способов обмена и распределения. Вмешательство государства в сферу экономики оказывалось здесь стратегически эффективным, поскольку правительства этих стран в результате политических реформ получали властные полномочия, достаточные для введения определённых стандартов функционирования бизнеса в обмен на финансовую поддержку.

Эта генеральная линия экономического развития вполне соответствует исконным российским традициям: в отечественном опыте [Львов 2000] управления обществом особого внимания заслуживает система планомерно-пропорционального ведения народного хозяйства, государственного планирования экономического и социального развития страны и регионов, производств и трудовых коллективов –  разумеется, за вычетом издержек командно-административных методов, приёмов, способов руководства. К сожалению, распространение регионального опыта в России осложняется существенными различиями её субъектов, а также откровенной слабостью правовой базы регулирования социально-экономических процессов.

Между тем социальная практика день за днём рождает реальные Ноу-хау в сфере управления развитием региона: например, реализация Федеральной программы социально-экономического развития Республики Саха (Якутия); организация территориального общественного самоуправления (Кировская и Пензенская области); поддержка производства и предпринимательства (Чувашская Республика); привлечение инвестиций отечественных и зарубежных предпринимателей (Республика Башкортостан); создание зон наибольшего экономического благоприятствования (Новгородская область); объединение сельскохозяйственных, перерабатывающих и обслуживающих предприятий в единый агропромышленный комплекс (Новосибирская область); создание территориальной системы межбюджетных – государственно-муниципальных – отношений (Республика Мордовия).

Включить этот апробированный опыт в рабочую повестку реформ возможно путём специально организуемого управленческого дискурса, который представляет собой процесс выстраиваемой в диалоговом режиме двухсторонней коммуникации: «Механизмы управленческого дискурса предполагают взаимодействие государства, гражданского общества, бизнеса и других общественных и политических структур, в частности, с целью достижения взаимопонимания. Они создают необходимые условия для социальной инновации и расширения области общественной жизнедеятельности» [Шилина 2011: 5].

 Наконец, здесь проглядывает и другой социально значимый позитив –   переход управленческого дискурса в дискурс гражданский (и наоборот!): этот важный эффект в цивилизованном базисно-надстроечном универсуме с его взаимосвязанными институциональной и публичной сферами должен происходить не по воле случая, а по вящей необходимости. Современное общество не может успешно развиваться в демократических параметрах, если в его основах не будет происходить рационального замещения элементов государственного управления аналогами социального управления. Да и гражданскому обществу в России нелегко будет становиться и развиваться в реальности, если сложившиеся сегодня пропорции доминирующего автократизма (ручного управления) и подчинённого демократизма (системного управления) в качестве идиостилей субъектов управления и дальше останутся неизменными.      

 

Список литературы

1. Батчиков С.А., Глазьев С.Ю. За ликвидацию безграмотности в органах государственной власти / С.А. Батчиков, С.Ю. Глазьев / Эффективность государственного управления. – М.: Фонд «За экономическую грамотность», 1998. – С. 3-28. 

2. Государственное и муниципальное управление / Под ред. Н.И. Захарова. – М.: ИНФРА-М, 2014. – 288 с.

3. Дзарасов С.С. Теория капитала и экономического роста / С.С. Дзарасов. – М.: Изд-во Моск. гос. ун-та, 2004. – 400 c.

4. Ельмеев В.Я. Трудовая теория потребительной стоимости – новая парадигма экономической науки / В.Я. Ельмеев. – СПб.: Изд-во СПб. ун-та, 1996. – 136 с.

5. Кортис Дж. Найди свой путь в менеджменте / Дж. Кортис. – М.: Ай Кью, 1992. – 56 c.

6. Львов Д.С. Свободная экономика России: взгляд в ХХI век / Д.С. Львов. – М.: Экономика, 2000. – 54 c.

7. Симонян Р.Х. Без гнева и пристрастия. Экономические реформы 1990-х годов и их последствия для России / Р.Х. Симонян. – М.: Экономика, 2010. – 255 с.

8. Шилина С.А. Управленческий дискурс как технология коммуникативного взаимодействия государства и общества / С.А. Шилина / [Текст] //  Вестник ПАГС. Научный журнал. – № 4 (29). – Саратов, 2011. – C. 4-9.

 

 

PERIMETER OF PUBLIC MANAGEMENT:

KEY LINK PROBLEM

 

Alexander Georgievich KISLYEV is Doctor of Sociological Sciences, Professor, Academician of the RAE, the Chief Editor of the newsletter ‘Presidential Control’ (Presidential Administration of RF)

121069, Russia, Moscow, 19 Malaya Nikitskaya Str., Building 1

e-mail: alexandr.profession@yandex.ru

Contact number: 8-916-505-23-13

Petr Nikolaevich KIRICHEK is Doctor of Sociological Sciences, Professor, Professor of the Department of State and Municipal Management of Dubna International University for Nature, Society and Man

141982, Russia, Dubna city, 19 Universitetskaya Str.

e-mail: kpn54@yandex.ru

Phone: 8-926-960-55-81

 

Annotation. The article studies the social and practical phenomenon ‘government management’ in terms of its consistency and potential in the context of contemporary problems of the organization and self-organization of social life. The perimeter of modern public management in scope and its object’s structure is estimated. The scope of potential and legal sufficiency of strategic and operational management in the sphere of the national economy is analyzed. The description of the key links of management at the present stage of reforming the country-the region with its major socio-economic parameters is given. The importance of overcoming the current reforms in the early multipolarity management process in the federal, regional, municipal measurements is focused on. The principles and rules of the adequate management of the national economy, politics, and culture areas to the modern conditions are defined. The introduction of daily living activities of the managerial discourse socium, using labor reforms of the proven experience of modern management with the region development in agenda, is proposed. The possibility of converting the managerial discourse into its civil analogue, as well as the implementation of the harmonious synthesis of the social and public modes of governance is concluded.

 

Keywords and phrases: management, subject to management, management system, management perimeter, the key link of management, management resources, managerial discourse.

 

КИСЕЛЁВ Александр Георгиевич – д.социол.н., профессор, академик РАЕ.

 

КИРИЧЁК Пётр Николаевич – д.социол.н., профессор, профессор кафедры государственного и муниципального управления Международного  университета природы, общества и человека «Дубна»

 

Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован