06 июля 1997
1758

Сергей Митрохин: Каким быть закону о местных финансах?

6 июля Государственная Дума приняла во втором чтении проект закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".
На сегодняшний момент местные бюджеты несут основное бремя затрат на социальную и коммунальную сферы. В 1995 году, например их доля в финансировании "социалки" составляла 58 % против 27 % региональных и 15 % федеральных расходов. Еще тяжелее нагрузка, ложащаяся на плечи муниципальных образований в связи с финансированием жилищно- коммунального хозяйства.

И это вполне естественно: люди живут - в самом обыденном смысле этого слова, т. е. едят, пьют, потребляют воду, тепло и электроэнергию, ездят на общественном транспорте - не на таких огромных территориях, которые носят названия "Российская Федерация" или, например, "Московская область", а в конкретных и компактных городах, поселках и сельских районах, именуемых "муниципальными образованиями".

В этом смысле местные бюджеты, финансирующие весь этот набор жизненно важных потребностей, представляют собой не просто низовое звено бюджетной системы, но и ее фундамент, основание всей бюджетной пирамиды.

В полном противоречии с этим обстоятельством сегодня выстроена система принятия бюджетных решений, которая представляет собой перевернутую пирамиду: чем ниже уровень бюджетной иерархии, тем меньше он имеет прав по формированию собственных доходных источников. И наиболее бесправны как раз местные бюджеты.

В большинстве стран с развитым местным самоуправлением главным источником обеспечения местной общины являются имущество и доходы ее граждан. В современной России эти источники способны покрыть не более 20 - 25% минимальных финансовых потребностей муниципальных образований. В том числе и по той причине, что местные бюджеты несут на своих плечах львиную долю расходов по обслуживанию жилищно-коммунального сектора. В этих условиях главными резервуарами жизненных соков для подавляющего большинства местных сообществ являются федеральные налоги, в числе которых, помимо подоходного, решающую роль играют налоги на прибыль предприятий и на добавленную стоимость. Суть проблемы заключается в том, что данная "подпитка" не контролируется самими муниципалитетами: руку на "рубильнике" держит администрация региона . Именно она определяет, в каких размерах отчисления от общегосударственных налогов поступают в города и районы, и может изменять эти доли произвольно из года в год. В результате местные власти как правило не имеют представления о том, на какую финансовую базу они могут рассчитывать не только в отдаленном, но и в самом ближайшем будущем. На местном уровне отсутствует финансовая стабильность - важнейшее условие социально-экономического развития территорий.

Ограничить этот произвол призван законопроект, разработанный в Государственной Думе силами ведущих специалистов по местным финансам. Основная идея проекта заключается в том, что определенные "дозы" централизованной финансовой "подпитки" (т. е. доли отчислений от федеральных налогов) закрепляются за местными бюджетами на постоянной основе. Каждому субъекту федерации предлагается закрепить за муниципалитетами не менее 50 % средств, доставшихся ему от подоходного налога с физических лиц, не менее 5 % налога на прибыль, 10 % - НДС и 10 % акцизов. Закрепление должно осуществляться дифференцированно: богатый город, к примеру, оставит у себя 1 % от региональной части налога на прибыль (и этого ему хватит сполна), а бедный сельский район получит хоть все 100 % (все равно ему этого не хватит и придется давать дотации).

Сверх этих долей субъект федерации может устанавливать отчисления на временной основе. Это означает, что сверх своего "кровного" 1 % богатый город получит на следующий год, допустим, 10 % от того же налога на прибыль, а еще через год эта величина изменится в большую или меньшую сторону. Полностью избежать такого рода регулирования невозможно до тех пор, пока между территориями сохраняются резкие перепады экономических потенциалов. Но ограничить объем средств, подлежащих регулированию, сузить возможность манипуляций со стороны региональных администраций - и сделать все это за счет увеличения собственной доходной базы местных бюджетов - вполне реально.

Но предлагаемый на суд Думы законопроект решает не только эту задачу. Проектом задается целый ряд стратегических направлений, по которым с его принятием будет развиваться институт местных финансов. Самым важным из них, безусловно, является ограничение возможности коррупции и финансовых злоупотреблений на местном уровне. Разработчики закона сознательно исходили из следующей установки: органы местного самоуправления не должны заниматься предпринимательской деятельностью, их энергия должна быть направлена на то, чтобы создавать условия для развития предпринимательства на своих территориях. В соответствии с этой установкой закон дает муниципалитетам больше прав для осуществления собственно властных функций, - например, предоставляя им право создавать налоговую службу для сбора местных налогов, местное казначейство для более четкого исполнения своих бюджетов и т. п. Но в то же время он отнимает у местных властей целый ряд прав коммерческого характера. Наступление на коррупцию осуществляется в законопроекте по следующим основным направлениям.

Во-первых, существенно урезаны возможности нецелевого использования средств местными властями. С этой целью в законопроекте взят курс на полный отказ от института внебюджетных фондов, которые сегодня являются самым бесконтрольным сегментом финансовой системы страны. Ограничены возможности участия местных властей во всевозможных финансовых рисках - от игры на фондовых рынках до вхождения средствами местной казны в уставные капиталы банков. Установлены предельно допустимые размеры муниципальных займов.

Во-вторых, в проекте содержится требование размещать муниципальный заказ исключительно на основе открытого конкурса. Данное положение закона не только возводит дополнительный заслон против муниципальной коррупции, но и закладывает законодательную базу под коммунальную реформу.

В-третьих, расширяются возможности контроля за финансовой деятельностью местных властей. Государство вправе контролировать соблюдение ими налогового и бюджетного законодательства, проверять обоснованность предоставления муниципалитетам финансовой помощи, следить за надлежащим использованием субвенций. Но усиливается не только государственный контроль. Депутаты местных собраний получают более широкие права по контролю за финансовой деятельностью администраций. Если, например, городская Дума хочет полностью застраховаться от финансовых злоупотреблений мэрии, то она может заключить соглашение с Федеральным казначейством об обслуживании исполнения городского бюджета, либо создать с этой же целью собственное муниципальное казначейство.

Есть все основания полагать, что в июне закон о местных финансах будет принят Государственной Думой. И сразу же натолкнется на главное препятствие - Совет Федерации. Однажды (в декабре 1995 года) этот орган уже отклонил первоначальную версию закона. С тех пор в его тексте изменилось очень многое, в том числе - с учетом критики, высказанной прежним составом Совета Федерации. Не изменилось только одно - упорное нежелание ряда губернаторов отказаться от финансовых рычагов давления на местные органы власти.

Нужно отчетливо представлять себе столкновение интересов. Передача части финансовых ресурсов от регионов вниз - по месту жительства конкретных людей, безусловно, выгодна населению. Она, безусловно, невыгодна тем губернаторам, которые видят в этих ресурсах синоним власти. Согласно логике законодательного процесса последнее слово в этом споре должен будет сказать Президент.


06.07.1997
http://www.yabloko.ru/Themes/SG/finance.html
Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован